高培勇：构建地方税体系从抱养自己的孩子做起

　　构建地方税体系的工作，可从增设对居民个人征收的财产税和位于零售环节的流转税做起。只有打下了增设这两类税种的基础，地方政府才可从现行税制体系中找见自己亲生的孩子——专属于地方政府的主体税种，构建地方税体系才不至于陷入空谈状态，才可能由此走上实实在在的正常发展轨道。

　　乍一看到这样的题目，读者肯定会有茫然之感：抱孩子和税收，这两类风马牛不相及的事情是怎么联系到一块儿的？

　　这得从构建地方税体系说起。

　　共识

　　在中共十八大报告中，直接论及税收改革的内容只有如下25个字：“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。篇幅虽短，但从中折射出的，恰是我国现行税制的“软肋”地带和关键环节：迄今为止，我国尚未构建起一个像样的地方税体系。因而，“构建”而非“完善”地方税体系，是位列第一、甚至是最重要的下一步税收改革的任务。

　　在笔者的记忆中，将地方税体系建设提至如此之高的地位并写入党和国家的重要文件，这还是第一次。以往举凡涉及地方税问题的表述，都不似这般的规格。比如，往前追溯至2011年，在“十二五”规划中，尽管可以找到“逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当的税政管理权”的字样，但操用的是“健全”而非“构建”地方税体系，而且在“健全”之前添加了“逐步”二字。再往前追溯至2006年和2003年，在“十一五”规划和中共十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场体制若干问题的决定》中，甚至没有提及地方税或地方税体系。可以找到的与地方税有点关系的字样，分别是“稳步推行物业税并相应取消有关税费”和“在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”。

　　不难看出，由2003年的中共十六届三中全会文件到2006年的“十一五”规划，到2011年的“十二五”规划，再到2012年的中共十八大报告，对于地方税问题关注度的提升并最终获得如今的定位，至少在措辞层面，不过是近两三年的事情。

　　如此明显的变化，一方面说明当前的形势和环境已经到了非解决地方税体系构建问题不可的地步，另一方面也说明全党、全社会围绕地方税体系的构建问题，特别在构建地方税体系的必要性和紧迫性问题上，已经形成广泛的共识。

　　破题

　　现在的问题是，1994年财税改革迄今，在长达20年左右的时间里，我国的税制建设为什么一直停留于有地方税但无地方税体系的状态？也可换一种表述，在当下的中国，构建地方税体系的工作该从何处破题？

　　这里固然有多方面的原因，比如，1994年实施的财税改革主要解决的是中央政府的宏观调控能力以及中央财力不足问题，故而地方税体系构建暂未纳入改革视野，是一个原因。1994年之后，在财政收入持续高速增长现象的笼罩下，地方财力不足的问题被中央转移支付规模迅速加大的势头冲淡了，故而地方税体系构建没有如期进入议事日程，也是一个原因。在单一制的国情背景下，中央政府和地方政府之间的事权与财权、支出责任与财力之间的关系始终未能明晰界定，故而地方税体系构建问题一再被拖延、被搁置，又是一个原因。诸如此类的原因，还可列出许多。但是，除此之外，一旦脱出这些宏观领域变量的局限而深入到税制体系格局的细节层面，一个更加重要、更为关键且极易被看漏的原因，便可能浮出水面：在由18个税种所构成的现行税制体系中，没有或缺乏专属于地方主体税种的税种，以至于地方税体系构建问题无从谈起。