新一轮财税体制改革必须坚守分税制 (2)

　　所谓“分管”，就是在分事和分税的基础上实行分级财政管理。一级政府，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。

　　对照一下“分税制财税体制”的上述含义，不难发现，经过近20年的演变过程，现行的财税体制虽然仍旧称之为“分税制财税体制”，但它同本来意义上的“分税制财税体制”的距离不是拉近了，而是更远了。在很多方面，甚至从1994年已经达到的水平大大倒退了。且不说在主观上对于“分事”“分税”“分管”的追求未能持续坚守而多有知难而退之嫌，单就其客观意义上的实践操作而言，以改革之名所推出的具有“分钱制”色彩的调整举措可谓屡见不鲜。

　　比如，“分税制财税体制”的灵魂或作为“分税制财税体制”的设计原 则 ， 就 在 于 “ 财 权 与 事 权 相 匹配”。然而，在财权迟迟未能清晰界定的背景下，2007年，我们对其做了一个绝对属于颠覆性的调整，将“财权”的“权”字改为“力”字，从而修正为所谓“财力与事权相匹配 ” 。 由 于 财 力 和 事 权 分 别 处 于“钱”和“权”两个不同的层面，现实中的操作便如同分居在不同楼层的两个人的联系方式，除非一个人跑到另一人的楼层，否则只能隔空喊话或借助通讯手段，因而至少从目前的情形看，财力与事权之间的匹配方式很难说是规范性的。后来，在预算法的修订中，鉴于“事权”也迟迟不能清晰界定的境况，我们又操用了一个新的表述“支出责任”替代“事权”，从而，名义上的“财力与事权相匹配”演化成了事实上的“财力与支出责任相匹配”。问题在于，“财力”指的是“钱”，“支出责任 ” 无 疑 指 的 也 是 “ 钱 ” ， 由 两“权”层面上的匹配退居为两“钱”层面上的匹配，虽可说是迫于现实条件的一种不得已的选择，但终归是从“分税制财税体制”基点的倒退之举。

　　还如，将现行税制体系中的18个税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税本是“分税制财税体制”的一个重要基石，但是，在1994年财税改革之时将主要注意力放在了中央税和中央地方共享税建设的条件下，此后的调整非但没有适时实现主要注意力向地方税建设的转移，反而仍在加强中央税和中央地方共享税建设 的 线 索 上 反 复 操 作 。 一 方 面 ，2002年，以所得税分享改革为契机进一步添增了中央地方共享税收入占全部税收收入的比重。另一方面，始自2012年上海试点、正在向全国扩围且要在“十二五”落幕之时全面完成的营业税改征增值税改革，又将本属于地方税、甚至属于地方唯一主体税种的营业税，纳入中央地方共享税增值税框架之内。尽管如此的操作有其必要性，系事关我国财税体制改革的重要步骤，而且亦同时伴随以相应的财力补偿性措施，但无论如何，一个直接的、不可回避的结果是，地方税体系被进一步弱化了，唯一的地方税主体税种被撼动了，地方税收入占全部税收收入的比重进一步下降了。